| Нормативные акты государственных органов. Понятие и признаки. Виды. |
|
Структура материала/ответа:
Важный документ по тематике: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных актов полностью или в части».
В большинстве субъектов РФ приняты законы субъектов о Нормативно-правовых актах или правовых актах, которые дают определение нормативным актам.
Нормативно-правовой акт – это правовой акт, содержащий нормы права.
Правовой акт – это официальный письменный документ, содержащий нормы права или ненормативные предписания, принятые в порядке, установленном законодательством.
Норма права – это рассчитанное на неоднократное применение, создающее, изменяющее, отменяющее права и обязанности в отношении неопределенного круга лиц.
Указанные нормы могут быть в акте, а могут быть и в его приложении.
С точки зрения юридической техники, в подавляющем числе случаев, нормы права, направленные на непосредственное регулирование отношений, содержатся не всегда только в самом акте (как правило приказ), а и в приложении. Приложения к НА являются их неотъемлемой частью. Из этого вытекает, что все правила, касающиеся регистрации и опубликования, которые относятся к самому НА, распространяются и на приложения. Государственную регистрацию в МинЮсте проходит не только приказ, но и приложение, публикуются вместе и рассматриваются как 1 НА. Соответственно если опубликован приказ, но не опубликовано приложение, до то того, как будет опубликовано приложение, НА опубликованным не считается.
При этом с т.зр. формы акта наблюдается забавная двойственность: сам акт, как правило, имеет форму приказа (в 97%) , приложение же, содержащее регулятивные нормы, как правило, называется по-другому: положение, инструкция, административный регламент, просто регламент и т.д.
1. НПА – всегда письменный документ. Исключений нет. Связано это с требованиями об обязательном официальном опубликовании.
2. Официальный документ, т.е. он издается от имени органа публичной администрации, наделенного нормотворческими полномочиями. При этом, проверяя наличие нормотворческих полномочий, нужно помнить, что нормотворческие полномочия бывают разными. Полномочиями на издание внешнеаппаратных НА обладают только те ОИВ, которым это право предоставлено (министерства, служба и агентства, которым закрепили это право). Внутриаппаратные акты могут принимать любые ОИВ (утверждение положения о структурных подразделениях, регламент внутренней организации деятельности).
3. Нормативный акт содержит правовые предписания общего характера, рассчитанные на неоднократное применение в отношении индивидуально-неопределенного круга лиц.
Особенности
- есть такая категория актов как смешанные, которые содержат в себе как индивидуальные предписания, так и нормы права. Если в правовом акте содержится хотя бы одна норма, то акт в целом с т.зр. его регистрации, опубликования, требований к оформлению, акт в целом является нормативным. При этом с т.зр. оспаривания ситуация носит двоякий характер. Если оспаривается весь акт, то оспаривается в целом как нормативный акт. Если оспаривается по частям (конкретная норма права внутри акта) – также оспаривается как нормативный. А если оспаривается законность индивидуального предписания, содержащегося в тексте акта => оспаривание пойдет как оспаривание индивидуального акта.
- если акт воспроизводит положения вышестоящего нормативного акта, то тем самым новую норму права он не создает. Из этого вытекает два вывода: воспроизведенное положение как норма права не м.б. оспорено; акт, содержащий в себе только воспроизведения норм права, уже закрепленных в вышестоящем акте, нормативным актом не будет.
- есть довольно широкая категория индивидуальных актов, затрагивающих индивидуально-неопределенный круг лиц. => не основание для отнесения к числу нормативных. Надо проверить, является ли он результатом разрешения конкретной ситуации. Если да – ненормативный.
- изменения в нормативный акт – всегда нормативный акт. Есть ситуации, когда изменения, вносимые в нормативный акт, являются ненормативным актом. П: судебные решения по отмене актов, а также отмена актов вышестоящим органом.
4. Нормативно-правовой акт должен быть принят в пределах компетенции того органа, который его издал. => см. положение об органе, где все предметы ведения органа перечислены. Позиция МинЮста: если нормативный акт прямо не поименован в положении, то орган не имеет полномочий его принимать. Из текста положения об органе должно прямо следовать полномочие издать НА.
Также нужно смотреть, не вышел ли НА гос.администрации за границы своей подзаконности. Ограничение прав и свобод чел-ка и гр-на не м.б. установлено подзаконным актом. Возможны более сложные ситуации: когда гос.администрация подзаконными актами начинает регулировать отношения, которые по своему характеру подлежат регулированию на законодательном уровне. Общее правило: акт гос.администрации д.приниматься в соответствии с законом, а лучше на основании и во исполнение закона, когда закон прямо возлагает обязанность на профильный орган принять нормативный акт. => элемент контроля законодательного органа за ОИВ. Такой подход, когда администрация может принимать НА на основании и во исполнении з-на – в деликтном зак-ве. П: КоАП. Какие акты могут быть приняты во исполнение КоАП.
5. НА должен быть издан только в определенной форме. Для Правительства – только постановления. Для ЦФОИВ – нормативный акты могут издаваться в форме приказов, положений, правил и инструкций. При этом в подавляющем большинстве сам акт называется приказ, а название приложения может варьироваться. Дифференциация установлена приказом Министерства Культуры от 8.11.2005 «О типовой инструкции по делопроизводству в ФОИВ». Положение – это статутный акт, определяющий правовое положение органа/структурного подразделения. Или положением м.называться акт, устанавливающий правила по вопросам, отнесенных к компетенции ФОИВ => установление материально-правовых норм. Правила – нормы, устанавливающие правила и требования, обязательные для выполнения. Носят в большей степени технический характер и устанавливаются внутри системы организационной подчиненности. Инструкция – излагается порядок осуществления какой-либо деятельности или порядок применения каких-либо материально-правовых норм. Процедурный акт.
С точки зрения формы акта возможны приставки:
- временные (правила/инструкции). Сам НА, которым утверждаются правила/инструкции, определяет, до какого времени акт действует.
- типовые (положения, правила, инструкции). В этом случае предполагается, что иными профильными органами д.б. приняты свои акты на основе типового. Т.о. утвердив типовое положение о департаменте фед.министерства, создается своего рода рамочное регулирование.
6. особый порядок разработки, принятия и вступления в силу. (Нормотворческий процесс). Нормативную основу здесь составляют Постановления Правительства от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении правил подготовки НПА ФОИВ и их гос.регистрации»; Приказ МинЮст от 4.05.2007 №88 «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки НПА ФОИВ и их гос.регистрации».
- принятие решения о подготовке проекта нормативного акта, при этом инициатива м.исходить как от самого органа, который уполномочен принять этот НА, так и от вышестоящего органа или вытекать из требований законодательства. Подчиненные органы могут выйти только с предложением.
- подготовка проекта. Определяется ответственный исполнитель, который непосредственно будет готовить проект. Это не обязательно орган, который впоследствии будет принимать этот акт. Акт правительства может готовиться в министерстве, акт министерства - в профильной службе. После этого внутри подготовки проекта осуществляется сбор информации о действовавших и действующих НА, регулирующих эти отношения. Анализируется судебная и административная практика.
- написание самого текста в соответствии с правилами юридической техники для соответствующего вида НПА. Правил нормотворческой техники в РФ нет. Единственный источник регулирования – традиция.
- экспертизы проекта: обязательные и факультативные. Обязательной является правовая экспертиза и антикоррупционная экспертиза, которая является частью правовой.
- принятие или подписание акта. Если орган единоначальный, то акт принимается путем подписания рук-лем. Если коллегиальный – процедура принятия, как правило, голосование.
- факультативная стадия государственной регистрации.
3 вида актов, которые подлежат государственной регистрации:
Регистрацию осуществляет МинЮст (Министерство юстиции).
- официальное опубликование. Правительство - «Российская газета», Собрание законодательства РФ, для остальных актов – «Российская газета» и «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». Первое опубликование – в офиц.источнике. М.б. или там, или там.
7 дней для правительственных, 10 – для остальных => вступление в силу.
Существуют акты общего характера, рассчитанные на однократное применение, но распространяют свое действие на индивидуально-неопределенный круг лиц. Пример: Постановление Правительства, устанавливающее правила переноса праздничных и выходных дней на текущий год. Подлежит применению 1 раз, но при этом распространяется на всех. Оспариваются как нормативные акты.
1. по уровню публичной власти, на которой принимается акт:
- РФ
- субъекты
- муниципалитеты
- локальные акты
2. по форме акта
- приказ
- положение
- правила
- инструкция
3. по порядку принятия
- единоначально
- коллегиально
- совместно несколькими органами. Каждый орган принимает в зависимости от своей организации деятельности.
4. по цели принятия
- правоустанавливающий характер, когда закрепляются правила поведения, права или обязанности
- формализационный характер, когда НА конкретизирует положения вышестоящего НА.
- интерпретационные акты = акты толкования. Нужно отграничивать акты толкования, являющиеся НА от актов толкования, не явл. НА (инструктивные письма, телеграммы).
5. по сроку действия
- срочные
- бессрочные.
Срок м.б. определен наступлением какого-либо события, до конкретной даты или до издания опред.акта.
Специфика: нет ограничений по событиям (м.б. событие, которое может не наступить).
Деление актов и индивидуальных, и нормативных, по признаку юридического качества на:
- оспоримые
- ничтожные.
Акт является оспоримым. Любой оспоримый акт является законным. Акты являются законными, пока не будет доказана их незаконность.
О том, что акт является ничтожным могут свидетельствовать 2 критерия:
1. порок субъекта – когда субъект не обладает полномочиями на издание акта.
2. порок формы – когда форма, очевидно, не соответствует требованиям, предъявляемым к соотв.виду акта. Пример: нормативный акт не опубликован.
Последствия признания актом противоречащий законодательству: он не подлежит применению с момента принятия решения.
При признании акта ничтожным – нет последствий с момента принятия акта.
При оспаривании индивидуальных и нормативных актов действие индивидуального акта при оспаривании м.б. приостановлено, при этом в некот.случаях приостановление является обязательным (решение военного комиссариата).
Смотрите также: Акты Правительства РФ. Смотрите также: Нормативные акты государственных органов. Смотрите также: Индивидуальные акты государственной администрации/власти/органов. Смотрите также: Источники административного права. |
